Весна Ђукић Дојчиновић: Предлог културне политике Србије

Овај рад садржи препоруке за подизање капацитета за спровођење структуралних реформи културног система у у Србији. Предлози се односе на:

  1. дефинисање улоге Савета за културу
  2. доношење програма, стратегије и приоритета развоја кутуре
  3. дефинисање „средишта“ у децентрализованом доношењу одлука о културном развоју
  4. стварање законодавног оквира развоја културе
  5. увођење институције вишегодишњег финансирања
  6. увођење институције јавних конкурса за именовање директора

Позадина рада:

На изборима који су одржани 2000. године режим у Србији се променио. Тада је започело кретање из претходног културног система који је био везан за ауторитарни Милошевићев режим ка пројектованом демократском културном систему са циљем да он буде утемељен на демократским институцијама које ће одговарати стварним захтевима грађана, а не претпостављеним интересима које дефинише тоталитарна елита. Имајући пред собом визију таквог система, Министарство културе је 2001. године као своје приоритете дефинисало: деетатизацију, демократизацију, децентрализацију, плурализам култура, алтернативне изворе финансирања, хармонизацију законодавства са ЕУ и успостављање регионалне и међународне сарадње.

Тренутна ситуација:

Анализе показују да постојећи капацитети нису довољни за изградњу демократских институција и успостављање демократског културног система у Србији. О томе сведоче следеће чињенице:

  • Иако важећи закон о делатностима од општег интереса у области културе предвиђа постојање саветодавног тела, само је Извршни одбор Скупштине града Београда именовао Комисију за културу, док Министарство културе (које је 2002. своје надлежности проширило и на област медија), још увек није основало стручни савет од којег министар, како се наводи у Закону, треба да „прибавља стручна мишљења и оцене о општем интересу садржаном у програму“.
  • И поред тога што је деетатизација један од прокламованих циљева Министарства културе, ни на нивоу града Београда, ни на нивоу републичке управе није разматрано питање да ли Комисија/Савет за културу треба да буде консултативно или дециссион макинг тело. Чињеница да није отворено питање подељене одговорности с осталим актерима културне политике и да није редефинисана улога органа јавне управе у доношењу кључних одлука о културном развоју, иако јавност на томе инсистираии, указује на то да се све кључне одлуке доносе у оквиру органа јавне управе не пружајући прилику стручној јавности и другим актерима културне политике да активно учествују у процесу одлучивања. То показује да ни након три године од избора процес деетатизације још није отпочео и да питање институционалне партиципације јавности није сагледано као важан корак у изградњи демократских институција у културном систему Србије.
  • Иако важећи закон о делатностима од општег интереса у области културе помиње „програм“ који садржи општи интерес у области културе, такав програм који подразумева постизање друштвеног консензуса није донет у јавној процедури, нити је познат стручној и широј јавности. Недостатак идејног концепта, као и недостатак јасне стратегије и приоритета реформи у области културе отвара велики број стратешких дилема и код културне јавности изазива осећај транзиционе конфузијеиии. Ови документи не само што не постоје у експлицитној форми, него ни стратешко планирање није препознато као неопходан инструмент културне политике што би резултирало стварањем капацитета за трајно средњорочно и дугорочно планирање. Овакво системско планирање је, међутим, постојало пре доласка Милошевићевог режима на власт, када је Скупштина Србије усвајала друштвене планове развоја, а у оквиру њих и планове развоја културе.
  • И поред тога што је децентрализација један од прокламованих циљева нове владе и Министарства културе, није дефинисано „средиште“ децентрализованог процеса одлучивања. Грубо речено, у свакој земљи постоји тачка испод које се административно важне одлуке у чије је доношење укључена влада не могу пренети на локалне органе управе – а нарочито не оне одлуке које подразумевају улагање владиног новца. Исто тако, постоји тачка изнад које појединац, у демографском и социолошком смислу не може да свесно и ефикасно учествује у доношењу одлука (Х.Т. Боурдиллон, 1974). Због тога недостатак програмског оквира утемељеног у законским решењима који дефинишу средишњу тачку сусретања у процесу одлучивања на свим нивоима јавне управе, указују на недостатак капацитета за развој локалних културних политика које ће бити усклађене са националним програмом и приоритетима развоја културе.
  • Скупштина Србије за три године није усвојила ниједан закон у области културе, тако да су сви важећи закони у овој области наслеђени од Милошевићевог режима, као и највиши правни акт – Устав Републике Србије. Нови устав је почетком 2003. године тек ушао у процедуру израде нацрта, а од закона у области културе, дизајниране су једино радне верзије закона о општем/јавном интересу и закона о културним добрима, на које је културна јавност имала знатне примедбе због чега до пролећа 2003. нису ушле у скупштинску процедуру усвајања.
  •  Све то, заједно са чињеницом да не постоје јасно дефинисани критеријуми финансирања, нити именовања директора установа културе, због чега је процес одлучивања о инвестиционим приоритетима и кадровској политици недовољно транспарентан и још увек затворен у оквире државних органа управе, указује на недовољне капацитете за структуралне промене културног система у Србији.

Циљеви предлога културне политике:

Да би било могуће остварити визију демократског културног система у Србији неопходно је ојачати постојеће капацитете за дизајнирање и имплементацију иновативних културних политика. Зато је циљ овог рада да носиоце одлучивања у Србији упути на два неопходна корака који би били учињени применом основних инструмената културне политике, а то су: стратешко планирање, законодавство и кадровска политика.
Ови кораци би резултирали хармонизацијом програма и стратегије развоја културе са законодавним оквиром, као и успостављањем новог модела рада органа јавне управе, а пре свега Министарства културе и информисањаив Републике Србије и Секретаријата за културу Скупштине града Београда. Дугорочно посматрано, они би допринели легалитету и легитимности свих других одлука везаних за даље спровођење реформи културног система у Србији као што су фискална децентрализација, приватизација, институционална реформа мреже установа културе и др., а сасвим сигурно би створили чврсте темеље за остварење приоритета које је 2001. године пред себе поставило Министарство културе и јавног информисања.

Кључна питања

Два кључна питања су везана за изградњу капацитета структуралних реформи културног система. Та два питања су:

  •  хармонизација програмског и законодавног оквира развоја културе у Србији
  •   успостављање новог модела рада органа јавне управе.

Транзициона културна политика у Србији је суочена са проблемом недостатка експлицитно формулисаних циљева и стратегија културне политике у Србији и то на свим нивима управљања културним развојем – почев од националног, преко градског и општинског па све до институционалног нивоа. Да би установе културе и локална самоуправа могли да развијају своје културне политике у складу са националним програмом развоја културе, потребно је да буду донети национални програм и стратегија развоја културе. При том би програм дефинисао општи/јавни интерес, а стратегија – краткорочне и дугорочне приоритете у области културе. Међутим, ови програмски документи нису донети ни након две године демократске владе, што доприноси стварању транзиционе конфузијеиии и знатно успорава процес реформи.

Зато је решење за зачарани круг стратешког планирања и нејасне циљеве и приоритете културне политике у Србији садржано у децентрализацији/регионализацији културне политике која не би била спроведена до краја већ би републичкој управи омогућила да задржи одређене надлежности у области културе. Пошто она те надлежности треба да испољава кроз доношење програма и стратегије развоја културе, дефинисање приоритета у издвајању буџетских средстава и стварања одговарајућег законског оквира – потребно је да се покрене синхронизована јавна процедура доношења програмског и законодавног оквира која омогућава свим актерима културне политике да учествују у процесу дефинисања кључних одлука о културном развоју у земљи.

Са друге стране, модел рада органа јавне управе – Министарства културе и Скупштине града Београда, треба да буде заснован на јасно дефинисаним улогама носилаца одлучивања, процедурама и критеријумима одлучивања, као и прецизно дефинисаним развојним и инвестиционим приоритетима. Пошто је потребно да рад органа јавне управе буде транспарентан, свима јасан и доступан, од необичне важности је да се они суоче са захтевима културне јавности у погледу три кључна проблема. Ти проблеми се односе на улогу државе у процесу одлучивања, као и на критеријуме финансирања и кадровске политике. То, пре свега значи да органи јавне управе треба да се одлуче између директне политичке контроле (државни модел) или делегиране одговорности у погледу планирања и доношења кључних одлука у области културе (парадржавни модел), а затим и успостављање институције јавног конкурса са јасно дефинисаним критеријумима одлучивања – како за финансирање програма и пројеката (једногодишње и вишегодишње), тако и за именовање директора установа културе.

Разматрање алтернатива

Без системског решавања ових проблема транзициона културна политика не може ефикасно и ефективно да ангажује расположиве ресурсе и доведе до структуралне реформе културног система у Србији. Демократски режим који нема утемељење у демократским институцијама и који не примењује демократске инструменте, већ се користи инструментима наслеђеним од тоталитарног режима – стоји на климавим ногама и лако може да се уруши, остављајући простор ауторитарним политичким снагама да поново дођу на власт и зауставе процес реформи у Србији. А пошто је један од основних приоритета владе у 2003. години – према бројним изјавама званичника датим медијима током јануара и фебруара 2003. године, управо доношење новог републичког устава, било би непромишљено да се ова релативно повољна прилика не искористи за синхронизовану интерминистарску акцију. Ово зато што је стварање програмског и законодавног оквира културе у закашњењу три године – имајући у виду да нацрти ових аката могу да уђу у скупштинску процедуру тек, евентуално, пред крај 2003! Ако они не би били усвојени, то би значило да је читав први и најзначајнији мандат нове демократске владе пропуштен да се ударе чврсти темељи демократског културног система у Србији. Што су темељи чвршћи и систем ће бити чвршћи и способнији не само да изађе у сусрет потребама грађана, већ и да се одупре свим изазовима и искушењима којима буде изложен.

Предлог мера

Први корак: хармонизација програмског и законодавног оквира развоја културе

Ова хармонизација подразумева координиран рад свих актера културне политике на:

  1. доношењу програма, стратегије и приоритета развоја кутуре
  2. дефинисању „средишта“ у децентрализованом доношењу стратешких одлука о културном развоју на националном и локалном нивоу
  3. стварању законодавног оквира развоја културе Иако је Влада Републике Србије започела спровођење програма децентрализације, неопходно је да он у области културне политике не буде остварен до краја већ да републичким органима јавне управе – Влади Републике Србије и ресорном Министарству за културу омогући да задржи одређене надлежности у области културе.

Они те надлежности испољавају кроз стварање капацитета за:

  • доношење програма културног развоја доношење одговарајућег законског оквира
  • директно/делегирано стратешко планирање и дефинисање приоритета у издвајању буџетских средстава и примени осталих инструмената културне политике, укључујући и дефинисање „средишта“ у децентрализованом процесу доношења одлука

Пошто тек испољавање свих ових надлежности заједно омогућава афикасан и ефективан развој културе – потребно је да се у синхронизованој интерминистарској акцији коју би иницирала и координирала Влада Србије донесу програм, стратегија и закон о јавном интересу у области културе који би били утемељени у новом уставу Републике Србије, и усвојени од стране Скупштине Србије.
При том, најмање три ресорна министарства имају подједнако значајну улогу – Министарство културе и информисања, Министарство финансија и Министарство за локалну самоуправу, а због надлежности у области образовања и научно-истраживачког рада, у интерминистарску акцију треба укључити и Министарство просвете и спорта, као и Министарство науке и технологије.
Због потребе да у таквој синхронизованој акцији учествују не само представници извршне, већ и законодавне власти, у акцију је неопходно укључити чланове сталних одбора Народне скупштине и то: Одбора за културу и информисање, Законодавног одбора и одбора за финансије, уз активно учешће чланова Обора за просвету и Одбора за науку и технолошки развој.

Законски оквир нове културне политике – под којим се, са једне стране, подразумева нови републички устав, као општи правни оквир за уређење државе, а са друге закон о јавном интересу у култури, као посебан системски закон који уређује развој културе – неопходан су правни амбијент у који је потребно утемељити национални програм и стратегију развоја културе. У оквиру ове процедуре усклађивања програма и стратегије културног развоја са законским оквиром који ће омогућити њихово ефикасно и ефективно остварење, треба да буде дефинисано „средиште“ у децентрализованом доношењу одлука.

И на крају, јавна процедура је неопходна и у процесу стратешког планирања, као и у свим другим процесима доношења кључних одлука у вези културног развоја – дефинисања инвестиционих приоритета, израде законских предлога и сл. Зато је потребно да органи управе иницирају јавне дебате и расправе о свим овим кључним питањима и проблемима културне политике, како се више не би дешавало да једна група људи – без обзира на јавне функције које су им поверене, у тајности одлучује о јавним питањима без знања јавности. Ово је подједнако неопходно и за државни, као и за парадржавни модел културне политике – с том разликом што се у оквиру државног модела јавност консултује, а у оквиру парадржавног се њој препуштају одлуке. Пошто културна јавност у Србији инсистира на деполитизацији културе, она би на тај начин – и када би државни модел остао на снази, била консултована и укључена у процес доношења одлука о културном развоју, што би таквим одлукама дало легитимитет и поред тога што би биле донете у политичким круговима.

Други корак: успостављање новог модела рада органа јавне управе у области културе

Нови модел рада органа јавне управе у области културе подразумева:

* дефинисање улоге Савета за културу везано за модел културне политике
* увођење институције вишегодишњег финансирања
* увођење институције јавних конкурса за именовање директора

Модел културне политике: директна контрола или делегирана одговорност

Постојећи законодавни и нормативни систем наслеђен од Милошевићевог режима познаје само саветодавну улогу експертских тела као што су савети и комисије за културу. Тај систем подразумева да одлуке доносе органи државне/јавне управе, тачније, на републичком нивоу – Влада Републике Србије и Министарство културе и информисања, а на нивоу града Београда – Извршни одбор и Скупштина града. То значи да је на делу директна контрола државе што увећава ризик од политичког утицаја на кључне одлуке у области културног развојав. Овај политички утицај је током претходне деценије био толико јак да је културу скоро у потпуности ставио у функцију афирмације идеологије партије на власти. Последица тога је била маргинализација елитних културних вредности и савремене културне и уметничке продукције зарад афирмације квазинационалних вредности оличених у новокомпонованом културном моделу који је држава отворено подржавала.

Пошто стручна јавност у Србији инсистира на деполитизацији и деидеологизацији културне политикеви, неопходно је да се размотри питање одговорности за доношење кључних одлука у области културе. Како је ово питање непосредно везано за питање модела културне политике, органи јавне управе ће се суочити са предностима и недостацима два модела развијена у европским државама. То пружа могућност избора између делегираног одлучивања на независна експертска тела – што је одлика све распрострањенијег парадржавног модела, или задржавање постојећег система у којем ова стручна тела имају саветодавну улогу.
У оба случаја је, међутим, неопходно отворити инстутуционалне канале комуникације са осталим актерима културне политике у приватном и цивилном сектору. При том ће, са повећањем удела мешовитих извора финансирања, до којег мора доћи с обзиром на плуралну културну сцену (плурализам власништва и чињеница да из државног буџета не могу да буду финансиране све потребе у области културе), бити све неопходније да се у породицу доносилаца одлука укључе и представници невладиних и приватних организација, фондација и спонзора.

Тако ће органи јавне управе, ако не одмах, оно у скорој будућности, сасвим извесно бити упућени на партнерску сарадњу са приватним и цивилним сектором како би заједнички координирали стратешке планове развоја. Овде треба имати у виду да је парадржавни модел културне политике већ био развијен у Србији у време самоуправљања, када су самоуправне интересне заједнице културе представљале рудимент делегиране одговорности засноване на армс ленгтх принципу. У том светлу гледано, овај модел већ има своје корене у културном систему Србије, само га треба осавременити и прилагодити постојећим условима и савременим тенденцијама.

Вишегодишње финансирање – инструмент иновативне културне политике

У интересу подизања капацитета за дугорочно стратешко планирање, потребно је створити услове за вишегодишње финансирање институционалних и ванинституционалних програма и пројеката. Овај инструмент културне политике био би намењен пре свега институционалним и ванинституционалним програмима и пројектима који су дизајнирани да остварују стратешке приоритете дефинисане пограмом и стратешким планом развоја културе – како на националном, тако и на локалном нивоу. Такво дугорочно планирање издвајања средстава из јавног – републичког, градског и општинског буџета није до сада било заступљено, због чега није било могуће планирати и развијати дугорочне пројекте или програмске активности са потребним степеном сигурности да ће они и моћи да буду реализовани у одређеном периоду и са очекиваним резултатима. Како код нас нема развијених процедура стратешког планирања, извесно је да немамо могућност адекватног планирања, таквог да омогући вишегодишње финансирање и ефикасну расподелу средстава задржавајући легитимност финансирања из јавних фондова.

У вези са овим питањем је и питање евалуације програма и пројеката који конкуришу за буџетско финансирање код Скупштине града или Министарства културе и информисања. Ове методе и технике је, пре свега, неопходно развити на републичком нивоу пошто Скупштина града јавне конкурсе расписује почев од 2001. па чланови градских експертских комисија већ имају вишегодишње искуство, док је Министарство тек од 2002. покренуло јавне конкурсе у области културне индустрије, да би први јавни конкурс за суфинансирање програма који својим врхунским квалитетом доприносе развоју културе и уметности био расписан тек фебруара 2003. године. При том је неопходно да евалуација буде заступљена на основу критеријума који кореспондирају са националним и локалним програмима развоја културе и стратешким приоритетима за одредјени краткорочни, средњорочни или дугорочни период.

Кадровска политика – инструмент (де)политизације и (де)идеологизације културне политике

Пошто ни након две године од избора – ни на нивоу Републике, ни на нивоу града, није инаугурисана институција јавних конкурса за именовање директора, због чега културна јавност оштро протестује, као што је било неопходно установити институцију јавних конкурса за финансирање програма и пројеката, тако је неопходно да и директори установа буду именовани у јавној процедури, и то на основу евалуације предложеног програма рада који би био саставни део конкурсне процедуре. Критеријуми за њихов избор били би утемељени у програмским оквирима и стратешким приоритетима развоја културе на националном и локалном нивоу, већ према томе да ли је установа од републичког или локалног значаја. То би обезбедило транспарентност културне политике у свим кључним аспектима, а истовремено и неку врсту пожељног препознавања позитивних тековина у наслеђеном културном систему Србије – пошто је самоуправни систем познавао институцију конкурса за именовање директора. Тек применом свих ових инструмената културне политике створиће се услови за даљи процес реформи културног система у Србији. То би истовремено значило и успостављање континуитета демократских институција које су постојале у Србији пре доласка ауторитарног Милошевићевог режима на власт – са једне стране, а са друге, пример за угледање другим транзиционим земљама у региону које се налазе у сличној ситуацији.

Овај рад је писан на основу Research Paper, а завршен је 20. марта 2003. године тако да сви догађаји и проблеми настали након тог периода нису могли бити узети у разматрање, а ту се пре свега мисли на трагичне последице убиства премијера 12. марта 2003. године који је представљао једну од основних институција система, као и на све друге потресе којима систем буде изложен.

 Преузмите: Предлог културне политике Србије